Årsforbruket av bioenergi var forventet å øke med inntil 14 terawattimer (TWh) fra 2008 til 2020, men var i 2016 økt med bare 1,6 TWh, skriver Riksrevisjonen i en pressemelding i forbindelse med fremleggelsen av sin revisjon av myndighetenes satsing på bioenergi.
– Satsingen er spredt på flere departementer og virksomheter og preges av lite samordning av både mål, strategier og tiltak, konstaterer riksrevisor Per-Kristian Foss.
Dokument 3:9 (2017–2018) Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes satsing på bioenergi for å redusere utslipp av klimagasser ble overlevert Stortinget 5. april.
Stortinget sluttet seg i 2008 til regjeringens mål om å øke årsforbruket av bioenergi fra 15,4 TWh til inntil det dobbelte i 2020. I 2016 var det økt med under en tidel av dette. Samtidig er ressursgrunnlaget senere beregnet å være betydelig større enn det som ble anslått i 2007. Årsuttaket ble da anslått å kunne økes med 14 TWh, i 2014 ble dette økt til 21 TWh – med skog som den største kilden.
Riksrevisjonens undersøkelse viser at det eneste som har økt, er bruken av flytende biobrensler, og at dette i hovedsak gjelder veitransport og importert drivstoff. Årsforbruket av flytende biodrivstoff er økt med 3,2 TWh fra 2008 til 2016, og det anslås å ha redusert norske klimagassutslipp med én prosent. Ellers har forbruket av biogass økt beskjedent fra 0,2 til 0,3 TWh, mens ved, faste brensler som pellets og flis og fornybart avfall samlet har gått ned med 1,5 TWh.
– Økt bruk av bioenergi er en del av omleggingen fra fossil til fornybar energi med sikte på å redusere utslipp av klimagasser og dempe global oppvarming. I tillegg gir det mulighet for mer næringsvirksomhet i distriktene og å styrke forsyningssikkerheten i energisektoren, framholder Foss.
Oppfølging og virkemidler for mer bioenergi er spredt på flere departementer og virksomheter, blant annet Olje- og energidepartementet, Landbruks- og matdepartementet, og Klima- og miljødepartementet, Enova og Innovasjon Norge.
– Vi ser at både mål, strategier og virkemidler er lite samordnet. Det er ikke gjennomført noen samlet vurdering av hvor effektive virkemidlene er, og det er ikke avklart hvor mye vekt det skal legges på økt produksjon og bruk av bioenergi sett opp mot andre mål for energiforsyningen og klimatiltak, konstaterer Foss.
Riksrevisjonen peker på at både endringer i virkemidler, vedvarende lave kraftpriser, elsertifikatordningen og nedleggelser i treforedlingsindustrien har bidratt til å svekke rammebetingelsene for bioenergi.
– Vi mener det er kritikkverdig at departementene ikke har vurdert og tilpasset sin innsats i lys av utviklingen i ressursgrunnlaget og endrede markedsforhold. Departementene bør få oversikt over effektive virkemidler, avklare felles strategi i samsvar med de mål og forutsetninger som Stortinget har vedtatt, og sikre best mulig forutsigbarhet for næringsaktører og brukere, sier riksrevisoren.
Sammendrag
Bakgrunn og mål for undersøkelsen
Stortinget sluttet seg i 2008 til regjeringens mål om å øke produksjon og bruk av bioenergi med inntil 14 terawattimer (TWh) innen 2020. Dette tilsvarer cirka 10 prosent av norsk el-produksjon i 2016. Satsingen på bioenergi inngår i arbeidet med å legge om energibruken fra fossil til fornybar energi, redusere utslipp av klimagasser og dempe global oppvarming. Produksjon og bruk av bioenergi kan også utnytte Norges betydelige biomasseressurser, og dermed bidra til næringsutvikling i distriktene og å styrke energiforsyningen. Undersøkelsen omfatter perioden 2008–2017.
Målet med undersøkelsen har vært å vurdere myndighetenes bidrag til økt produksjon og bruk av bioenergi i lys av behovet for å redusere utslippene av klimagasser mot 2020.
Funn
Liten vekst i forbruket av bioenergi gir et betydelig mindre klimabidrag enn det ressurspotensialet i Norge gir mulighet til
- Årsforbruket av bioenergi økte i 2008–2016 med 1,6 TWh, mens det i klimameldingen i 2007 ble forventet å øke med inntil 14 TWh.
- Bare bruken av flytende biobrensler har økt – innen veitransport og med i hovedsak importert drivstoff.
- Biodrivstoff som har erstattet fossilt drivstoff, anslås å ha redusert norske utslipp av klimagasser med én prosent.
- I 2014 ble ressurspotensialet i Norge beregnet til 21 TWh per år, der skog er den største kilden.
Myndighetenes virkemidler for økt bioenergi har gitt svake resultater
- Virkemidler som kan fremme produksjon og bruk av bioenergi forvaltes av flere departementer og virksomheter, og det er ikke gjennomført noen samlet vurdering av hvor effektive virkemidlene er.
- I 2008–2016 har investeringstilskudd fra Enova og Innovasjon Norge bidratt til å øke årsforbruket av bioenergi innen varmeproduksjon med 3,5 TWh.
- Omsetningskravet for biodrivstoff til veitransport, kombinert med avgifter, økte bruken fra 1,6 TWh i 2015 til 3,9 i 2016.
Myndighetene har ikke samordnede mål og strategier for å øke produksjonen av bioenergi
- De involverte departementene – Olje- og energidepartementet, Landbruks- og matdepartementet, og Klima- og miljødepartementet – har ikke avklart hvor mye vekt det skal legges på målet om økt produksjon av bioenergi sett opp mot målene for energiforsyning og klima. Endringer i virkemidler og utydelige signaler kan ha hemmet økt produksjon av bioenergi.
- Vedvarende lave kraftpriser, elsertifikatordningen og nedleggelser i treforedlingsindustrien har svekket muligheten for økt produksjon og bruk av bioenergi. Departementene har ikke vurdert og tilpasset sin innsats i lys av utviklingen i ressursgrunnlaget og endrede markedsforhold.
Anbefalinger
Riksrevisjonen anbefaler Olje- og energidepartementet, Klima- og miljødepartementet og Landbruks- og matdepartementet å
- Evaluere resultatene for satsingen på henholdsvis bruk og produksjon av bioenergi og identifisere de mest effektive virkemidlene
- Etablere en felles forståelse av Stortingets mål og forutsetninger
- Utarbeide en felles og omforent strategi for bioenergi; strategien bør også inkludere skatte- og avgiftspolitiske virkemidler
- Sikre best mulig forutsigbarhet for næringsaktører og brukere
